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        翟峰:構建“地方立法文本質量評估指標體系”

        發布時間:2018-06-18 作者:翟峰


            規范性法律文件即指法律表現的內容的形式或載體,亦指通常所謂法律、法規、規章等淵源形式的普遍、多次、反復適用的法律文件……




            “立法文本”暨“規范性法律文件”之簡稱。


            由于規范性法律文件即指法律表現的內容的形式或載體,亦指通常所謂法律、法規、規章等淵源形式的普遍、多次、反復適用的法律文件,故而“立法文本”即泛指“法律、法規、規章等淵源形式的普遍、多次、反復適用的法律文件”。


         



         

            而本文所指“地方立法文本”,即專指“省域范疇內設區市地方性立法的法規文件”。而本文主題顯示的“構建地方設區市立法文本質量評估指標體系”,即指“構建省域范疇內設區市地方性立法的法規文件的質量評估指標體系”。


            “構建地方設區市立法文本質量評估指標體系”的要義已不僅表現在“對現行設區市制定的地方性法規或對其擬議法規草案影響的前因后果進行系統全面地分析、預測與評價,從而實現設區市地方性立法決策的科學與規范”這一層面,而且更突出地表現在修訂后的《立法法》經過三、四年的施行至今,有必要在國家層面正式提出構建地方設區市立法文本質量評估指標體系,適時開展對設區市立法前和立法后地方性立法的評估工作這個層面。


            雖然,在全國人大表決通過新《立法法》之前,我國不少地方的立法機關都已嘗試開展過省域范疇內的立法評估實踐,并相應創設出臺了有其立法的一定合法性、合理性、協調性、可操作性、規范性等評估指標的專門評估實施細則,從而使其立法評估有章可循。


            然而,畢竟省域范疇內的這些地方立法評估實施細則重點針對的是具有區域性地方全域立法的省級立法的地方性法規的,而其本身也不同程度存在“指標設計過于宏觀和抽象,缺少細化、微觀的指標和客觀的評價標準,而在其評估的操作性、科學性、準確性、明晰性等方面亦還存在相應不足,故既難以有效測度法規產生前后的實際影響后果,又難以為法規的改進提供有效指導”等缺陷。


         



         

            故在國家層面“構建地方設區市立法文本質量評估指標體系”,并制定出臺對全國設區的市立法前和立法后的地方性立法評估工作皆具有切實指導意義的地方設區市立法評估條例或其相應的實施細則,即不僅非常必要,而且非常重要!


            鑒此,小編特借本文提出如下兩個主要方面的前瞻性建言:

        在地方設區市立法文本質量評估指標體系中,既應涵蓋傳統的合法性、合理性、規范性等指標,又應重點包括經濟、社會、環境影響等指標內容


            地方設區市制定的地方性法規作為設區市域內的一種法定行為規范,在其實施的過程中,必然會對設區市域內的社會產生相應影響。故此,要構建與地方設區市的人民代表大會或其常務委員會為主導制定的地方性法規相匹配的地方立法評估指標體系,除了有必要涵蓋其傳統的合法性、合理性、規范性等立法文本質量評估指標之外,還應重點完善相比傳統的評估指標更加科學的立法評估指標體系。


            也就是說,地方設區市立法文本質量評估指標體系,要有助于設區市實現立法效果與社會發展的協調統一。


            1、更好促進其經濟、政治、文化、社會、生態文明建設,使其科學的立法真正貫穿于“五位一體”的總布局之中,從而推動設區市的經濟、社會和生態文明建設等的全面發展,即應更加重視對設區市的經濟、社會、環境等有著實質影響的立法質量評估指標的構建,這對于當下全面推動設區市地方立法質量評估由粗放轉為精密、規范與科學,是有著特殊意義的。為此建議:一是立法經濟影響指標的構建,應具體包括設區市在城市建設和管理、環境保護、歷史文化保護這三個方面的立法,對其本地宏觀經濟影響指標、市場機制影響指標、企業發展影響指標、消費者影響指標等方面的涵蓋。


            2、是立法社會影響指標的構建,應具體包括設區市在上述三個方面的立法對其具體的社會生活影響、社會就業影響、公共服務影響、社會基本價值影響及社會保障影響等指標構成的社會影響方面覆蓋。


            3、是立法環境影響指標的構建,應具體包括設區市在上述三個方面的立法,對其既能評價按大氣環境影響評價、水環境影響評價、噪聲環境影響評價、土壤環境影響評價、生物環境影響評價等劃分的主要的環境組成要素,又能評價按土壤資源影響指標、大氣環境影響指標、水資源影響指標、固體廢物影響指標、噪聲環境影響指標、動植物資源影響指標、礦物資源影響指標以及生態保護影響指標等劃分的環境影響組成要素。


        在地方設區市立法文本質量評估指標體系中,既應構建立法前評估指標體系部分,又應構建立法后評估指標體系部分


            眾所周知,立法質量評價通常有立法前評估和立法后評估之分。立法前評估重在提升即將制定或正在制定的法律法規的立法質量;而立法后評估則重在檢驗已制定并已實施的法律法規的立法質量。


            (一)構建立法前評估指標體系


            雖然,省域范疇內的立法前評估在一些地方已經展開試點,一些學者也就立法前評估進行了初步的探討。


            然而,目前不僅對于省域范疇內的立法前評估的評估主體、評估對象、評估標準、評估程序等問題尚未在理論上闡明、在實踐中尚還缺乏相應統一的制度規范,而且對于設區市的立法前評估的評估主體、對象、標準、程序等問題在理論和實踐上卻還是一個空白。


            對此,近年來不少省級人大常委會按照“實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”的要求,專門對設區市地方立法前質量評價指標體系中的“立法的必要性與可行性、立法的合法性、立法的影響性、立法的效益和成本分析”等“基本質量指標”展開了調研。如通過調研,即有相關地方立法專家認為,鑒于“立法必要性和可行性”及其立法成本分析是設區市在考證其制定某項地方性法規時當立不當立的前提與基礎.故建議可選取為“一票否決”性指標,以此最大程度地“過濾”掉那些不合法、不合適的立法項目,有效地提高設區市的地方立法的針對性,以利其從源頭上確保設區市的地方立法工作的積極有序、有效地開展。


         



         

            而在討論設區市的立法前的評估主體時,又有相關地方立法專家認為,立法前評估主體制度的科學設計,是立法前評估制度能否真正發揮作用的關鍵,不同的評估主體選擇會對立法前評估及其結論產生不同的影響。


            為了實現立法前評估結論的科學化與規范化,建立科學合理的立法前評估主體制度無疑具有至關重要的意義。而為保證立法前評估的客觀、專業,立法前評估的主導機關一般應當是立法工作機構——即設區市的人大常委會。


            立法前評估的參與者應當包括同級政府相關部門、利益相關群體、第三方機構、本地相關專家學者等。


            立法前評估的參與者,對于參與立法中與其職能或其研究領域所需的相關內容和數據,由第三方出具相關意見。爾后,設區市的立法主導機關應將立法評估意見匯總,并出具立法前的相關評估報告。


            在調研設區市的立法前評估標準及其指標體系設計時,也有相關地方立法專家提出,立法前評估指標體系的設計與構建的關鍵環節即在于對設區市所擬地方性法規的經濟、社會和環境的綜合性影響上,故其具體的指標體系設計,可在所擬法規的執行成本、守法成本、糾紛解決成本、立法效益、法規出臺的時機及實施情況預測等方面確立具體的評估指標;其程序可包括立法前評估的前期準備(立法前評估何時啟動、啟動條件、評估方案和評估標準的制定)、實施評估(確定評估實施主體、選定評估對象、擬定工作方案)、形成報告(評估報告的形成時限、提交與反饋)等幾個階段。


            (二)構建立法后評估指標體系


            對于設區市地方立法后評估指標的體系構建問題,目前無論是指導設區市立法的各省級人大常委會,還是設區市的地方立法主體和輔體,皆基本一致認為:在設區市地方立法后評估指標體系的構建中,其評估指標的主要考量應該是質量。即是說,地方設區的市,不僅其立法前評估指標的主要考量與質量有關,而且其立法后的評估指標的主要考量,更應該與其立法質量有關。


         



         

            也就是說,在地方設區市立法文本質量評估指標衡量階段.其立法衡量工作的主要標準,第一是質量,第二是質量,第三還是質量。立法質量永遠是“地方設區市立法文本質量評估指標體系建設的生命線”。


            因此,如何確保設區市制定的地方性法規的正當性,并確保其法規能獲得當地公民的普遍遵從,應該成為當下我國設區市制定的地方性法規在接受立法后評估指標考量時一個最為重要的目標。


            小編認為,為使地方設區市在提高其立法文本質量上能夠達到永無止境,并促使其在立法質量上永遠沒有最好而只有更好,以此對其進行“倒逼機制”的立法質量評價,無疑是最為管用且見效快的一種切實舉措。


            換句話來說,如若對設區市進行地方立法前的評估,其目的在于提升其即將制定或正在制定的法規的立法文本質量的話,那么,對地方立法后的評估,其目的則在于檢驗設區的市已制定并已實施的地方性法規的立法質量及其所產生的立法效應、效率和效果。


         

        原文標題:翟峰構建“地方立法文本質量評估指標體系”前瞻


        原文來源:立法網微信公眾號


        (立法網 翟峰/文)
         

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